Chapitre 3 - Des arbitrages
et de la redistribution des richesses.
Prélèvements obligatoires et budget social

extraits (...)


Les cotisations sociales effectives qui s’élevaient à 12,9 % du PIB en 1970, en couvraient 19,2 % en 1990, mais redescendirent à 16,5 % en 2010. Elles couvraient ainsi, relativement aux prélèvements obligatoires, 36,3 % en 1970 puis 44,1 % en 1990. Elles retrouvèrent en 2010, avec 38,9  %, un niveau proche de celui de 1970 grâce à la fiscalisation des recettes de sécurité sociale.

L’irrésistible développement du budget social dans les prélèvements obligatoires
 
De 1970 à 2010, les prélèvements obligatoires, impôts et cotisations sociales,  rapportés au PIB sont passés de 35,5 % à 42,5 %, en augmentation d’environ 20 % sur 40 ans, comme le souligne le tableau précédent.
Mais si de 1970 à 2010,  la part des impôts dédiés au financement des administrations publiques locales, à l'Etat et à l'Union européenne, semble stable, passant de 22,6 % du PIB à 25,9 %, il n’en est pas de même du budget social (cotisations sociales effectives et impôts finançant la sécurité sociale) qui passe de 13,9 % du PIB à 23,5 %, soit une progression de près de 170 %[1].
 
La charge du financement des institutions politiques (Etat, collectivités locales, Union européenne) est restée quasi stable de 1970 à 2010.
En revanche, le budget social (santé, famille, chômage, retraite…) a progressé dans le même temps de 170 % passant de moins de 15 % du PIB à près de 25 %.
 
Il n’empêche, c’est un truisme, en France, de dénoncer le poids croissant de la fiscalité et des administrations publiques, accusées  de détourner le capital et d’être improductif. Cette crainte est confortée par la loi d’accroissement continu des dépenses publiques qu'énonça Adolf Wagner à la fin du XIXe siècle[2]. Le budget de l’Etat atteignit en France, sous la Restauration, son premier milliard de francs germinal. Ce fut la mesure jusqu’en 1914. Villèle, qui le présenta, prit alors l’engagement solennel que plus jamais un budget n’atteindrait un milliard de francs. Pourtant, entre 1815 et 1914, alors que les prix restaient stables, le budget quintupla. Il atteint son premier milliard en francs 1960 (dits nouveaux) en 1930, grimpa ensuite, en francs courants, à 400 milliards de francs en 1978, à 1231 milliards en 1990, et à 1469 milliards en 2000 (224 milliards d’euros). Cette croissance de la charge publique fut souvent dénoncée. Avec Vauban qui, en 1777, dans sa « Dîme royale estimait à 30 % le taux d’imposition maximal, à Jean-Baptiste Say qui considérait qu’ « un impôt détruit la base sur laquelle il porte », jusqu’à la courbe de Laffer, le débat continue….
Inversement on sait que Keynes soutenait qu’une action budgétaire pouvait avoir un effet multiplicateur sur l’activité économique. Le déficit budgétaire, financé par l’emprunt, engendrait un surplus de croissance. Puis, Haavelmo[3] soutint que même en équilibre, donc sans déficit, un budget en hausse pouvait entraîner l’activité économique.


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Le théorème d’Haavelmo
En 1945, dans « Les effets multiplicateurs dans un budget équilibré », Haavelmo démontra que les effets sur l’économie d’un budget en équilibre, croissant, ne sont pas nuls. Il constata que « lorsque la fonction de consommation est linéaire et l’investissement privé constant, un impôt accompagné d’une dépense publique équivalente élèvera le revenu national brut d’un montant égal, et laissera inchangé le revenu disponible, quelle que soit la propension marginale à consommer. » On a expliqué ce paradoxe par la différence entre le revenu disponible (après impôts) qui fonde la demande et le revenu brut qui fonde l’emploi. Une dépense publique supplémentaire financée par l’impôt, dans une situation de plein emploi, relance l’activité et le revenu brut en laissant inchangé le revenu disponible[4] . 

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La courbe de Laffer
A la fin des années 1970, Arthur Laffer théorisa dans une courbe qui porte son nom le principe selon lequel « trop d’impôt tue l’impôt[5]. » Cette courbe tend à démontrer qu’au-delà d’un  taux optimal, des taux d’imposition trop élevés vont diminuer le produit de l’impôt en produisant des effets dissuasifs qui incitent  les agents à moins produire, ce qui réduit, in fine, les recettes fiscales. Elle implique en conséquence de diminuer les budgets de l’Etat. Elle justifie la politique de l’offre mise en œuvre par le président américain Ronald Reagan dans les années 1980. Laffer rédigea d’ailleurs la « proposition 13 » votée par les Californiens qui réduisit la charge de l’impôt foncier. 
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Quoi qu’il en soit, une juste estimation de la progression des budgets publics doit cependant s’apprécier en monnaie constante[6] et tenir compte des accroissements corrélatifs  de la population et de la richesse produite. En ce sens, son expression en pourcentage du PIB est plus significative.
 
Les redistributions sociale et fiscale du budget social, évolution et critiques
 

L’importance du budget social consacrant l’action redistributive de l’Etat, devenu Etat providence, permit de réduire les quelques écarts que l’âge, la fortune, la chance, la santé ou le talent pouvaient aviver. Ainsi, selon l’INSEE, en 1970,  l’écart moyen entre les revenus primaires qui était de 1 à 8,5 se réduisait de 1 à 3,9 après redistribution des revenus de transfert, notamment de retraites, puis de 1 à 3,6 pour les revenus disponibles après impôt direct[7].

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[1] -  On compare ici l'évolution des impôts en pourcentage du PIB, déduction faite des administrations de sécurité sociale, à celle des cotisations sociales effectives auxquelles s'ajoutent lesdits impôts dédiés aux administrations de sécurité sociale.
[2]  - Adolf Wagner (1835-1917), Traité de la science des finances. Fondements de l’économie politique. Ce fut l’un des animateurs de l’école des socialistes de la chaire, par opposition au courant marginaliste. Protectionniste, il signa, en 1872, le manifeste d’Eisenach à l’origine du principe assurantiel de sécurité sociale, et inspira le chancelier Bismarck.
[3] - Trygve Haavelmo (1911-1999), économiste norvégien, prix Nobel d’économie 1989, pour son élaboration des fondements probabilistes de la méthodologie économétrique et son analyse des structures économiques simultanées. Il est considéré comme l’un des pères fondateurs de l’économétrie. Les effets multiplicateurs d’un budget équilibré (Multiplier effects of a balanced budget), Econométrica, 1945, traduit en français par Xavier Greffe.
[4] - Dominique Roux, Nobel en économie, Economica 2002, p.293.
[5] - On raconte que c’est à l’occasion d’un diner en compagnie d’amis républicains, Dick Cheney et Donald Rumsfeld, que Laffer traça sur la nappe ce qui deviendra sa courbe. Jean-Marc Daniel, Chronique : Laffer et le  trop d’impôt tue l’impôt, Le Monde du 14 novembre 2006).
[6]  - En francs constants 2001, le budget de l’Etat s’élevait à 1115,2 milliards en 1978, à 1483,3 milliards en 1990 et à 1493,9 milliards en 2000.
[7]  - Impôts directs et transferts sociaux in Economie et statistique (INSEE), septembre 1974. Cette étude ne  prenait pas en compte les impôts indirects et les cotisations sociales ; elle ne s’appuyait pas sur les écarts entre pouvoir d’achat des ménages, mais sur les écarts entre moyennes.