Chapitre 6 - Les Banques centrales,
la régulation politique 
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extraits (...)



D’ailleurs, l’obligation de conversion des billets restera théorique et lui sera retirée chaque fois que le contexte politique le demandait. Elle dériva ainsi vers une conception proche de l’école de la banque. Vers le milieu du XIXe siècle, les conditions d’accès à l’escompte s’assouplirent. Puis les avances sur titres, qui étaient admises depuis 1834, mais limitées aux effets publics, s’étendirent aux effets privés.
 
L’expérience américaine. La bank war, le free banking, les greenbacks et la naissance de la Réserve fédérale américaine (FED)
 
Dès 1751, l’Angleterre avait obligé les colons d’Amérique de la « Nouvelle Angleterre » à utiliser dorénavant sa monnaie au lieu des billets qu’ils utilisaient. Dans ses mémoires, Benjamin Franklin y voyait là l’une des causes de la guerre d’indépendance américaine (1775-1782). « Nous émettions », écrivait-il, « notre propre monnaie, appelée colonial script, en quantité suffisante pour permettre aux consommateurs d’accéder aux produits obtenus. Nous contrôlions ainsi notre pouvoir d’achat et n’avions aucun intérêt à payer. » J. K. Galbraith  rapporta également qu’au début du XVIIIe siècle, la colonie de Maryland institua alors un dividende social de 30 schillings versé en billets d’Etat à tous les citoyens imposables[1].
La guerre déclarée contre l’Angleterre aboutit à la déclaration d’indépendance des Etats-Unis en 1776. Cette guerre fut financée par des emprunts que les Etats n'honorèrent pas. Il n'y avait que trois banques dans le pays. La monnaie la plus fréquemment utilisée était le « réal » espagnol.
Puis en 1787, la première Constitution des Etats-Unis réserva au Congrès fédéral le droit de battre monnaie. Son article Premier, section 8, paragraphe 5, stipulait : « Le congrès aura le pouvoir de battre monnaie et de régler la valeur de la monnaie nationale et des monnaies étrangères », au même titre que les poids et mesures. Les Etats fédérés ne pouvaient pas disposer de ses attributions. Toutefois ce pouvoir ne concernait que la monnaie métallique, car il est apparu que des Etats ont accordé des privilèges d’émission de billets à des banques d’Etat (State bank) qui fonctionnaient sur leur territoire, par exemple la « Bank of Philadelphia »  qui rendit de grands services dans le financement de la guerre[2]. Cette banque devait inspirer les gouvernements de l’Etat fédéral. En 1790, le secrétaire au Trésor, Alexander Hamilton[3], persuada le président George  Washington[4] de l’utilité d’une telle banque et fit accepter par le Congrès fédéral un rapport accordant une charte à une banque privée. Cependant, au sein du Congrès, une forte opposition émanant notamment de la Chambre des représentants se fit sentir. Les élus du sud, dans le sillage de James Madison, de tendance démocrate, refusaient ce texte alors que les élus du nord-est y étaient favorables. Au-delà des arguments des uns et des autres, qui n’avaient quelquefois que de lointains rapports à l’économie, c’est la conception bancaire qui les divisait. Deux grands groupes d'influence s'opposèrent alors : d'une part les entrepreneurs, partisans des taux d’intérêt les plus bas possible et donc  des émissions de billets, et d'autre part les épargnants qui désiraient centraliser le pouvoir d’émission monétaire pour restreindre les émissions de billets et rétablir l’étalon-or.
Pour les uns, l’émission monétaire devait dépendre des besoins du crédit et reposer sur l’escompte de biens. Pour les autres, elle ne pouvait représenter que la contrepartie des dépôts d’espèces. Ce fut la première conception, proche de l’école de la banque, qui fut adoptée, mais  cette banque ne fut pas dotée d’un monopole d’émission de billets et partagea ce pouvoir avec des banques locales. Par ailleurs, comme le soutint Hamilton, les dangers d’excès d’émission des billets restaient écartés tant que leur convertibilité en monnaie métallique était maintenue. 
Cette banque privée appelée Banque des Etats-Unis, « Bank of the United States » fut établie à Philadelphie et devint, en 1791,  la première Banque centrale des Etats-Unis. Elle était pourvue d’une charte d’une durée de vingt ans. Fonctionnant comme une banque privée, elle avait pour mission de soutenir le crédit public, d’être en quelque sorte le caissier du gouvernement, et d’éteindre les dettes publiques, notamment les dettes de guerre. Hamilton consolida les dettes publiques en trois dettes fédérales et commença à payer les intérêts dès 1791, ce qui rassura les créanciers. Il put alors à nouveau émettre de nouveaux emprunts sur le marché.  L’Etat participait à hauteur de 20 % de son capital. Ses billets étaient partiellement émis en contrepartie de bons du Trésor et en contrepartie d’escompte de titres privés. Comme elle n’avait pas le monopole des émissions, d’autres banques en partageaient ce droit. Elles étaient trois à émettre des billets en 1791, puis 88 en 1811 et 250 en 1816. Cependant cette première banque des Etats-Unis bénéficia d’un énorme avantage, car ses billets étaient acceptés partout, notamment pour les paiements publics. Elle pouvait demander la conversion des billets émis par les autres banques qu’elle détenait, ce qui réduisait leur possibilité d’émission de crédit. Peu de choses sont connues sur cette première banque des Etats-Unis, car ses archives furent détruites dans un incendie.
Dès les années 1810, des débats s’instaurèrent à propos du renouvellement de sa charte. Avec James Madison[5], qui succéda à Thomas Jefferson[6] à la présidence des Etats-Unis, la charte  ne fut pas renouvelée au prétexte que sa mission initiale de réduction de la dette publique avait disparu, et surtout qu’un préjugé défavorable envers son actionnariat anglais existait depuis  qu’en 1810,  les Etats-Unis étaient en guerre contre l’Angleterre.
Cette deuxième guerre d’indépendance contre l’Angleterre fut financée par des émissions massives de monnaie des 250 State banks et des bons du Trésor (Treasury notes), bons à un an qui circulaient comme de la monnaie. Le volume de ces bons quadrupla en trois ans alors que la monnaie était thésaurisée. L’idée d’une nouvelle banque des Etats-Unis qui pourrait absorber dans son capital ces bons du Trésor et réduire le volume de monnaie excédentaire réapparut. D’abord hostile à ce projet, Madison s’y rallia et accorda par une loi du 10 avril 1816 un privilège de 20 ans à une deuxième banque des Etats-Unis. Elle mena tout d’abord une politique de déflation entraînant une restriction des moyens de paiement. Un système d’assurance des dépôts (Safety fund banking system) fut créé en 1829. La même année, Andrew Jackson[7], présenté comme populiste, démocrate, agrairien et sudiste, fut élu président. En 1833 et 1834, Jackson, hostile à la banque qu’il considérait favorable à l’Etat fédéral et proche des intérêts des industriels,  affaiblit tout d’abord en lui retirant les dépôts gouvernementaux. La charte de la banque fut  renouvelée par le Congrès, mais en 1837,  Jackson y mettra un veto avec trois arguments : ses pouvoirs ne sont pas assez délimités par rapport aux autres banques, la dette publique est réduite, aussi l’Etat n’a plus à participer à une opération qui doit être privée, enfin le Congrès n’a pas à déléguer son pouvoir monétaire à un établissement financier dont les actions étaient détenues par des étrangers. Jackson était également opposé au principe des banques émettrices et défendait le principe des réserves intégrales que soutenait en Angleterre David Hume. Après cette date, la deuxième banque des Etats-Unis se transforma en simple banque d’Etat de Pensylvannie (United States Bank of Pennsylvannia).

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1]  - John Kenneth Galbraith, L’argent, Gallimard 1976.
[2] - Histoire des Banque Centrales, Norbert Olszak, Que sais-je n° 3385, PUF 1998.
[3]  - Alexander Hamilton (1757-1804), collaborateur de George Washington.
[4]  - George Washington (1732-1799), premier président des Etats-Unis de 1789 à 1797.
[5] - James Madison (1751-1836), président des Etats-Unis de 1809 à 1817.
[6]  - Thomas Jefferson (1743-1826), président des Etats-Unis en 1800, réélu en 1804.
[7]  - Andrew Jackson (1767-1845), président des Etats-Unis de 1828 à 1836, influencé par les idées de Saint-Simon, il souhaitait un libéralisme économique total nourri de libre concurrence.